Stellungnahme zur bedarfsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Stellungnahme zur bedarfsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Stellungnahme des Evangelischen Presseverbands in Mitteldeutschland e. V. und des Evangelischen Medienverbands in Sachsen e.V. zu den Zustimmungsgesetzen zum 1. Medienänderungsstaatsvertrag sowie zur künftigen Diskussion über Auftrag und Struktur der Rundfunkanstalten

Die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) hat 2020 turnusgemäß ihren 22. Bericht vorgelegt. Dieser enthält die Empfehlung, den monatlichen Rundfunkbeitrag pro Haushalt von derzeit 17,50 Euro auf 18,36 Euro ab 2021 anzuheben. Dies soll die bedarfsgerechte Finanzierung von ARD, ZDF, Deutschlandradio und arte sowie der Landesmedienanstalten als öffentlich-rechtlich organisierte Aufsicht über die kommerziellen Rundfunkanbieter in Deutschland gewährleisten.

Wir weisen daraufhin, dass die Empfehlung der KEF nahezu bindenden Charakter hat. Es ist ein Ausweis der Demokratie und Medienfreiheit in Deutschland, dass das Rundfunksystem zum einen aus öffentlich-rechtlichen und kommerziellen Anbietern besteht und zum anderen der öffentlich-rechtliche Teil in seiner Verfasstheit staatsfern im Aufbau und der Ermittlung des Finanzierungsbedarfs organisiert ist. Der Etat des öffentlich-rechtlichen Rundfunks speist sich ganz überwiegend aus dem Rundfunkbeitrag und eben nicht aus Steuermitteln und ist damit der direkten staatlichen Einflussnahme entzogen: Über das Budget des Rundfunks wird nicht wie über eine Position in staatlichen Haushalten verhandelt.

Vielmehr melden die von binnenplural zusammengesetzten und unabhängigen Aufsichtsgremien kontrollierten Rundfunkanstalten ihren Finanzbedarf bei der ebenfalls unabhängigen und aus 16 Mitgliedern bestehenden KEF an. Diese prüft die Anmeldung, nimmt Prognosen, Fortschreibungen, Kürzungen und Schätzungen anhand technischer Entwicklungen, der erwarteten Anzahl von beitragspflichtigen Haushalten und Betriebsstätten und weiteren Parametern vor. Abschließend kommt die Berechnung der KEF zu einem Ergebnis: der empfohlenen künftigen Höhe des Rundfunkbeitrags.
Die KEF geht dabei vom gesetzlich vorgeschriebenen Status quo des Umfangs und des Auftrags der Rundfunkanstalten aus. Sie kann nicht einzelne Teile des Programmauftrags höher und niedriger stellen oder bestimmte Aspekte des Auftrags ausblenden. Insofern folgt die von der KEF ermittelte Finanzierung dem gesetzlich und verfassungsrechtlich normierten Auftrag der Rundfunkanstalten.

Dieses in Deutschland praktizierte Verfahren ist nicht zuletzt aus höchstrichterlichen Urteilen heraus so ausgeformt worden. Sofern nicht der Auslandsrundfunk betroffen ist, ist Rundfunk als Kulturangelegenheit Sache der Länder. Grundsätzlich ist es ihre Aufgabe, in strenger Achtung des Grundrechts von Meinungs- und Pressefreiheit sowie der verfassungsgerichtlichen normierten Positionen zur Rundfunkfreiheit über Auftrag und Strukturen der Rundfunklandschaft zu entscheiden.

Die Länder haben von dieser Kompetenz in Form von Gesetzen und Staatsverträgen zu den Landesrundfunkanstalten, zum ZDF, zum Deutschlandradio, bei der Einführung des kommerziellen Rundfunks sowie zuletzt im Medienstaatsvertrag Gebrauch gemacht. Dass im föderalen System übergreifende Entscheidungen die Zustimmung aller Länder benötigen, ist ein Merkmal der Rundfunk- und Medienpolitik und führt zu teils langwierigen, dann aber auch wohlüberlegten Weichenstellungen.

Bei den aktuell in den Landtagen in Rede stehenden Zustimmungsgesetzen der Länder zum 1. Medienrechtsänderungsstaatsvertrag handelt es sich jedoch ausschließlich um die Befassung mit der KEF-Empfehlung zur Höhe des Rundfunkbeitrags ab 2021. Es ist zu beobachten, dass die Frage der konkreten Finanzierung in der politischen und öffentlichen Debatte zunehmend mit Aspekten der künftigen Ausgestaltung des Auftrags und der Struktur der Rundfunkanstalten vermischt wird. Bedenklich wird es, wenn die Zustimmungsfrage zur KEF- Empfehlung an Konditionen geknüpft wird, die den hier beschriebenen vorgelagerten Auftragsbereich betreffen.

Das Bundesverfassungsgericht hat festgehalten, dass eine medienpolitische Zwecksetzung bei der Frage der Finanzbemessung der Rundfunkanstalten unzulässig ist.

Die Empfehlung der KEF ist vom Charakter her nahezu bindend – für den Gesetzgeber ebenso wie für die Rundfunkanstalten. Als Abweichungsgründe zulässig sind allenfalls „Gesichtspunkte des Informationszugangs“ sowie Gesichtspunkte einer „angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer“. Gerade der zweite Punkt benötigte aber einen Bezugspunkt, auf den hin die „Angemessenheit“ ausgerichtet sein könnte. Bezugspunkte können dabei weder das Programmangebot sein, weil der öffentlich-rechtlichen Rundfunk bewusst nicht nach einem Leistungs-Gegenleistungsprinzip organisiert ist, sondern allen (auch denjenigen, denen aus finanziellen Gründen der Rundfunkbeitrag nicht auferlegt ist) eine mediale Grundversorgung im Sinne einer Vollversorgung zukommen lassen soll. Auch das Einkommen der Rundfunkteilnehmer kann also als Bezugspunkt nicht zum Tragen kommen.

Die Ministerpräsidenten der Länder haben auf ihrer Konferenz im Juni 2020 die KEF- Empfehlung angenommen und den weiteren Befassungsprozess in den Landtagen eingeleitet. Die zulässigen Abweichungsgründe waren auf dieser Ebene der Vor- Entscheidung offenbar nicht durchgreifend. Zudem müssten entsprechende Gründe hinreichend belegt werden und gegen die Freiheit des Rundfunks abgewogen werden. Auch kann die Beitragsempfehlung der KEF nicht aufgeteilt werden, um politisch einzelnen Destinatären wie nur dem ZDF oder nur der ARD oder nur dem Deutschlandradio ihren von der KEF ermittelten Finanzbedarf zu gewähren.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat nicht nur einen verfassungsrechtlich verbrieften Anspruch auf eine bedarfsgerechte Finanzierung, die durch das beschriebene Verfahren ermittelt wird. ARD, ZDF, Deutschlandradio und arte leisten auch einen wesentlichen Beitrag zur öffentlichen und persönlichen Meinungsbildung, indem sie frei verfügbare Angebote gemäß ihrer Auftragsbeschreibung der gesamten Bevölkerung zur Verfügung stellen – auch jenen, die aufgrund ihrer sozialen Situation von der Entrichtung des Rundfunkbeitrags befreit sind.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat auch nicht die Aufgabe, inhaltlich nur das zu bieten, was kommerziell agierende Medienunternehmen nicht zur Verfügung stellen. Vielmehr ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk gesetzlich verpflichtet, ein Vollversorgungsangebot zu bieten, das den Programmauftrag aus Information, Bildung, Unterhaltung und Kultur erfüllt und alle relevanten Lebensbereiche abdeckt.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bietet in vielen Regelformaten und Sondersendungen vielfältige Einblicke in Religion und Gesellschaft. Zudem stellt er nach den Gesetzen und Staatsverträgen Drittsendezeiten für religiöse Verkündigung zur Verfügung. Dies war und ist insbesondere in der Corona-Zeit ein wichtiges Bindeglied für die Ausübung religiöser Praxis.

Im Zuge der Aktivität zu 500 Jahren Reformation hat der MDR ein temporäres Sonderstudio in der Lutherstadt Wittenberg etabliert. Dabei wurde deutlich, dass neben den kirchlichen Initiativen rund um dieses Jubiläum die Wittenberger Region viele weitere berichtenswerte Projekte bereithält, sodass der MDR diesen Studioplatz auch nach 2017 verstetigt hat.

Der MDR-Musiksommer als hochwertiges Kulturfestival macht jährlich in vielen Kirchen und Klöstern Station. Das Festival trägt ebenso wie die Klangkörper des gesamten öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Sicherung und Verbreitung von Musikalität bei – auch dies hat seinen Preis.

Fiervorzuheben ist auch die vom MDR in Zusammenarbeit mit der Stiftung zur Bewahrung kirchlicher Baudenkmäler in Deutschland im Frühjahr 2019 veranstaltete Programmaktion „Mach dich ran – Die Spielshow um die himmlischen 400.000 Euro“. Sechs Kirchen, fünf Sendungen, drei Bundesländer und ein Hauptgewinn – von der Stiftung KiBa ausgelobte Preisgelder zur Sanierung von Kirchen in Form eines Wettbewerbs von Kirchengemeinden in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen vergeben. Sieger mit einer großen Show war Ellrich in Thüringen, das sich gegen Canitz aus Sachsen und Kelbra aus Sachsen-Anhalt durchsetzen konnte.

Die Evangelischen Medienverbände sehen mit Sorge, dass eine – verfassungsrechtlich höchst problematische – Ablehnung der bindenden KEF-Empfehlung u. a. genau solche regionale Programmarbeit in der Fläche deutlich gefährden könnte.

Die Rundfunkanstalten sind eigenständig, stehen unter mehrfacher Aufsicht (Rundfunk- und Verwaltungsräte, Landesrechnungshöfe, KEF, Berichterstattung zur wirtschaftlichen Lage in den Landtagen) und sind an die Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der zweckgebundenen Mittel Verwendung gebunden.

Sie sind ein relevanter Arbeit- und Auftraggeber, vor allem aber Teil der kommunikativen Daseinsvorsorge in unserem Land. Damit leisten sie einen markanten Beitrag zur Entwicklung und Selbstreflexion unseres Gemeinwesens. Der Gemeinwohlatlas der Handelshochschule Leipzig und der Universität St. Gallen hat in hochrepräsentativen Erhebungen ermittelt, welche Institutionen und Unternehmen in der Bevölkerung als gemeinwohlorientiert wahrgenommen werden und wie die Erfüllung der jeweiligen Gemeinwohlaufgabe durch die Bürgerinnen und Bürger eingeschätzt wird.

In der Spitzengruppe von 137 in dieser im Jahr 2019 erfolgten Erhebung finden sich die Feuerwehr, das Technische Hilfswerk und soziale Hilfswerke. Auch der Gemeinwohlbeitrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wird ähnlich hoch bewertet. Die ARD-Dritten führen auf Rang 16 das Feld der Medienbranche an, gefolgt vom ARD-ERSTEN (Rang 18) und dem ZDF (Rang 21). Während renommierte Tageszeitung mit etwas Abstand folgen, wird den privaten Fernsehsendern im Vergleich ein relativ geringer Beitrag zum Gemeinwohl zugesprochen (VOX Rang 120, Sat.1 Rang 121, RTL Rang 128 von 137).

Diese Ergebnisse für die Rundfunkanstalten rechtfertigen nach Ansicht des EMV und EPMD die Umsetzung der ohnehin quasi bindenden Empfehlung der KEF zusätzlich.

Die KEF hat in ihrem Bericht dargelegt, dass sie den von Anstalten angemeldeten Finanzbedarf aus verschiedenen Gründen massiv eingekürzt hat. Daher ist mit der KEF-Empfehlung von 18,36 Euro bereits ein Kürzungs- und Rationalisierungsauftrag an die Anstalten verbunden, denn die Anhebung auf das vorgeschlagene Niveau gleicht die erwartbaren Preis- und Lohnsteigerungen der kommenden vier Jahre nicht aus.

Zum Spannungsfeld des beispielsweise im Koalitionsvertrag in Sachsen-Anhalt festgehaltenen politischen Ziels einer sogenannten „Beitragsstabilität“ und dem gesetzlich und verfassungsrechtlich verankertem KEF-Verfahren sei auf die am Eingang ausgeführten Schilderungen verwiesen: Die Finanzierung des Rundfunks ist vom Programmauftrag abhängig und über Fragen der Finanzierung darf der Programmauftrag nicht definiert werden. Der Begriff „Beitragsstabilitäf ist ein Widerspruch in sich, weil er die unabhängige Arbeit der KEF präjudiziert und kann daher keine Kategorie im Finanzbedarfsermittlungsverfahren sein.

Der Evangelische Presseverband in Mitteldeutschland und der Evangelische Medienverband in Sachsen halten das Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten für ein hohes und wichtiges demokratisches Gut. Wir mahnen und raten an, das Verfahren und das daraus entstandene Ergebnis zu respektieren sowie die von der KEF empfohlene Beitragsempfehlung umzusetzen. Beschlüsse über die Finanzausstattung und Festlegungen zur künftigen Ausgestaltung von Auftrag und Struktur sind getrennt voneinander zu treffen.

Während der Gesetzgeber bei der Umsetzung der Beitragsempfehlung der KEF eine gebundene Entscheidung zu treffen hat, so hat er bei der Ausgestaltung des Auftrags der Rundfunkanstalten sowie bei Anpassungen des KEF-Verfahrens Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen. Diese können genutzt werden, um strukturelle Veränderungen im Mediensystem zu bewirken – allerdings aus den geschilderten Gründen getrennt und unabhängig von der aktuellen Beitragsentscheidung. Bei der weiteren Ausgestaltung des Auftrags der Rundfunkanstalten sowie des KEF-Verfahrens handelt es sich also um eine einer Beitragsempfehlung stets vorzulagernden Entscheidung.

Die Evangelischen Medienverbände stellen fest, dass hier insgesamt im Kreis der Länder zwar verschiedene Initiativen diskutiert wurden und werden, allerdings kaum gemeinsame Entscheidungen getroffen wurden. Das spricht für eine Konstanz und Akzeptanz der bisherigen Aufstellung. Die Länder haben sich ausweislich der Entscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz vom Juni 2020 vorgenommen, in den kommenden zwei Jahren mögliche Strukturveränderungen zu diskutieren. Dazu folgende Anregungen:

  • Entscheidungen über die Anzahl und Größe sowie zum Programmauftrag der Landesrundfunkanstalten trifft nicht die Gesamtgemeinschaft der Länder, sondern die jeweiligen Länder selbst bestimmen eigenständig darüber. Die Medienverbände legen Wert darauf, dass dies so bleibt und Strukturentscheidungen zum MDR beispielsweise in den Parlamenten in Mitteldeutschland getroffen werden und nicht auf überregionale Ebenen verlagert werden;
  • gleichzeitig verbietet es ein solcher Respekt vor landesgesetzlichen Entscheidungen es, sich über die eigene Region hinaus zu Belangen anderer Länder zur Aufstellung ihrer Landesrundfunkanstalten zu äußern;
  • eine Diskussion über den Auftrag und Struktur der Rundfunkanstalten sollte immer in dem Bewusstsein geführt werden, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk Teil der Daseinsvorsorge in einem der reichsten Länder der Welt ist, wo gute Arbeit einen angemessenen Preis erfordert;
  • im KEF-Verfahren sollte bei Veränderungen darauf hingewirkt werden, dass Rationalisierungseffekte und Kürzungserfolge, die die Rundfunkanstalten aufgrund ihres eigenen Agierens erzielen, bei der nächsten Bedarfsermittlung nicht mehr schlicht entfallen. Dies stellt bisher nämlich keinen wirklichen Anreiz dar. Vielmehr sollte ermöglicht werden, dass die Anstalten solche Rationalisierungsgewinne im Ganzen oder in großen Teilen in der nachfolgenden Beitragsperiode verwenden dürfen;
  • die in den Staatsverträge teilweise numerisch festgelegten Programmzahlangebote und medienspezifischen Verbreitungswege sollten aufgehoben werden zugunsten einer von den Anstalten anhand ihres Budgets eigenständig unter Kontrolle ihrer Gremien verantwortbaren Angebots- und Programmgestaltung;
  • Drittsendezeiten für kirchliche Verkündigung sind weiter vorzusehen;
  • die dauerhafte und ununterbrochene Repräsentanz von Kirche und kirchlichen Organisationen in den Aufsichtsgremien des Rundfunks ist sicherzustellen;
  • die pauschale Finanzierung der Landesmedienanstalten aus einem Anteil des Rundfunkbeitrags ist zu hinterfragen. Wichtig ist, dass die Landesmedienanstalten als Aufsicht über den kommerziellen Rundfunk eine staats- und lizenznehmerferne sichere Finanzierung erhalten. Diese sollte sich aber nicht pauschal, sondern ggf. wie auch bei den Rundfunkanstalten aufwands- und auftragsbezogen ermitteln lassen, bspw. durch die KEF.

Der Evangelische Presseverband in Mitteldeutschland e.V. mit Sitz in Magdeburg ist u.a. Herausgeber der kirchlichen Wochenzeitung „Glaube + Heimat“ für die Evangelische Kirche in Mitteldeutschland. Gemeinsam mit dem Evangelischen Medienverband in Sachsen ist er Mitglied im Evangelischen Medienverband in Deutschland (www.emvd.de).

Der Evangelische Medienverband in Sachsen e.V. (www.medienverband-sachsen.de) wurde 1999 gegründet, um die kirchliche Öffentlichkeitsarbeit in Sachsen zu unterstützen und miteinander zu vernetzen. Durch geeignete Arbeitsformen kirchlicher Presse- und Öffentlichkeitsarbeit fördert der EMV den Beitrag der Kirche zur gesellschaftlichen Entwicklung und Orientierung der Menschen. Er setzt sich ein für eine soziale und gerechte Kommunikation auf allen Ebenen und fühlt sich daher auch dem Bildungsauftrag zu einem generationsübergreifenden verantwortungsvollen Umgang mit den digitalen Medien verpflichtet.

Außerdem ist der Medienverband Herausgeber der kirchlichen Wochenzeitung DER SONNTAG in Sachsen. Regelmäßig vergibt der EMV den Evangelischen Medienpreis und beteiligt sich an medialen Projekten wie zum Beispiel dem Kirchenmagazin „Evangelisch in Sachsen“ im Regionalfernsehen sowie Wettbewerben. Medienpolitisch gibt er Impulse und Stellungnahmen für Gesetzesänderungen und Positionspapiere.